הפוליטיקה של המספרים
ביום שלישי האחרון התקיים בועדת הפנים של הכנסת דיון בהצעת החוק הממשלתית, הידועה כ"חוק השב"חים". על פי ההצעה, עם קבלת החוק וכניסתו לתוקף לא תתאפשר עוד רכישת מעמד בישראל על ידי מי ששהו בה שלא כדין, אלא לאחר "תקופות צינון" בנות מספר שנים מחוץ לישראל. רבים צפויים להיפגע מן ההצעה, אם תתקבל, ואולם הנפגעים העיקריים יהיו אזרחים ותושבים ישראלים, שלהם בני זוג שאינם ישראלים.
מדובר בהצעת חוק המבקשת "לעקוף" פסקי דין של בית המשפט העליון. עוד בשנת 1999 נפסק, כי הפרדה כפויה בין בני זוג נשואים אסורה על רקע פגיעתה בזכויות היסוד של בני הזוג. התכלית המוצהרת למדיניות משרד הפנים באותו עניין היתה זו העומדת ביסוד הצעת החוק: להילחם בשהייה שלא כדין, ובמי שמבקשים לנצל את הליך הסדרת המעמד בתואנות פיקטיביות. האמצעי שנבחר לשרת את המדיניות הוא אותו אמצעי בדיוק: יציאה של בן הזוג שאינו ישראלי מן הארץ בטרם תיבחן הבקשה. בית המשפט פסק, כי דרישת היציאה מן הארץ אינה משרתת בדבר את בחינת כנות הקשר בין בני הזוג, ואינה מסייעת לסכל אפשרות לרכישת מעמד במרמה; כי פגיעתה הרגשית והכלכלית של המדיניות בבני הזוג עולה על הנדרש, ודאי על רקע האפשרות לערוך בדיקה יסודית שעה שבני הזוג שוהים בישראל; וכי התועלת הספקולטיבית הצומחת ממנה מוטלת בספק, לעומת פגיעתה הודאית בזכויות בני הזוג. בחודש מרץ 2006 שב בית המשפט העליון על הלכה זו ועיגנה גם ביחס לבני זוג שאינם נשואים זה לזה. גם הפעם היו התכלית למדיניות והאמצעי שנבחר לשרת מדיניות זו זהים לאלה שביסוד הצעת החוק. למרות פסקי הדין הנחרצים הללו, וחרף פסיקתו של בג"ץ, כי לאזרחים ולתושבים ישראלים זכות חוקתית לחיי משפחה, ממנה נגזרת זכותם להסדיר בישראל את מעמד בני זוגם – מקדמת הממשלה את הצעת החוק.
הצעת החוק הונחה לפני שנתיים, בעיצומה של מלחמת לבנון, עברה ימים ספורים לאחר מכן בקריאה ראשונה, ונדונה בחודש נובמבר 2006 בועדת הפנים של הכנסת. חברי הועדה תקפו את ההצעה במילים חריפות, ומאז לא התקיים בה דיון. חבר הכנסת אופיר פינס, יו"ר הועדה, חידש את הדיון השבוע. הוא הודיע בישיבה, כי הוא מבקש מן הממשלה לערוך בהצעת החוק תיקונים, ואולם הדגיש, כי הדיון בועדה "אינו אקדמי", וכי יפעל להשלמת החקיקה. אין זו הפעם הראשונה, שנציגי מפלגת העבודה בכנסת פועלים לקדם הצעות חקיקה דרקוניות בענייני הגירה, שחברי מפלגות ימין קיצוני במדינות אחרות לא היו חולמים להציע.
במהלך הדיון בועדת הפנים סיפר יעקב גנות, ראש רשות האוכלוסין, ההגירה ומעברי הגבול במשרד הפנים, כי בחודשים האחרונים פועלת במסגרת המשרד יחידה מיוחדת, העוקבת אחרי בני זוג בניסיון לאתר קשרים פיקטיבים. גנות טען, כי מתוך 100 בני זוג שנבדקו באקראי, נמצא כי 70 הם בני זוג לקשר פיקטיבי, וגזר מכך מסקנה: 70% ממבקשי המעמד הם רמאים.
אפילו היה לדברים יסוד – הצעת החוק, כאמור, ממילא אינה מסייעת בגילוי קשרים פיקטיבים. אפילו היה בדברים ללמד, לכל היותר, על תחושת בטן – הרי ש-100 מקרים אקראיים אינם מדגם מייצג. ואולם, המסקנה שנגזרה מן הנתונים היא מטעה וחסרת שחר. הבדיקות שנערכו באותם 100 מקרים לא נערכו באקראי, אלא על יסוד מידע מוקדם.
בחודש פברואר, לאחר שהיחידה החלה לפעול, יזם משרד הפנים כתבה על אודותיה ב"ידיעות אחרונות". כתבת העיתון, נורית פלתר, התלוותה לחוקרי משרד הפנים, ופרסמה את רשמיה תחת הכותרת "משטרת הלבבות". לכתבה התראיין יוסי אדלשטיין, מנהל האגף לזרים במשרד הפנים, שהיחידה כפופה לו. בדיקות אקראיות? ממש לא:
"מניין זורם המידע למשרד הפנים? במשרד הפנים טוענים כי הם עדיין לא זקוקים להלשנות, אבל בטוחים שגם השלב הזה יגיע לאחר שהציבור יידע על הקמת היחידה. 'אנחנו בודקים מידע שנצבר במשרדי הממשלה השונים, מתשאלים מקורות מסביב ובודקים דיווחים למוסד לביטוח לאומי', אומר אדלשטיין. 'אחרי שביססנו את המידע אנחנו יוצאים לתצפיות על בני הזוג, מצלמים אותם בחוץ ויוצאים לערוך אצלם ביקור בית'."
בראשית חודש יולי התפרסמה בעיתון "הארץ" כתבה נוספת. רותי סיני דיווחה על הצלחתה הגדולה הראשונה של היחידה - מאסר בפועל שנגזר על אזרח ישראלי ועל אזרחית הפיליפינים, שהועמדו לדין, לאחר שהיחידה גילתה, כי הונו את משרד הפנים. גם לסיני הסביר משרד הפנים, שהשלים עד לאותה עת לבדוק 88 מקרים, את דרך פעולתה של היחידה:
"היחידה, בת טיפוחיו של ראש מינהל האוכלוסין יעקב גנות, מקבלת מידע מפקידי משרד הפנים שמראיינים זוגות במסגרת הליך קבלת האזרחות בעבור בן או בת הזוג מחו"ל. הפקידים מונחים לשאול את הזוגות על אורחות חייהם - באיזה צד של המיטה הם ישנים, מה שמות קרוביהם או חבריהם, וכו'. במיעוט המקרים שבהם התשובות מעוררות חשד, המידע מועבר ליחידה. זו עורכת תצפיות, ביקורי פתע בכתובת המגורים שמוסרים בני הזוג, שיחות עם שכנים, בדיקות במאגרי מידע של הביטוח הלאומי וגופים אחרים."
היחידה פועלת, אם כן, על יסוד מידע מוקדם שמועבר לה מן הפקידים בלשכות משרד הפנים וברשויות אחרות, ומשרד הפנים מייחצן את היחידה כדי לעודד הלשנות. הנתונים שהציג גנות בפני ועדת הפנים של הכנסת נוגעים לחקירות שנערכו ביחס למי שנחשדו, ולא לבדיקות אקראיות. משרד הפנים יכול, לכל היותר, לדווח על 70 מקרים של קשר פיקטיבי מתוך 100 שנחשדו. אין לו נתונים על השיעור האמיתי של מקרים, בהם הקשר הוא פיקטיבי ונועד להשגת מעמד במרמה.
ניסיון להלך אימים באמצעות הפרחה לחלל האוויר של נתונים משוללי יסוד הוא פרקטיקה שכיחה במשרד הפנים. עוד במסגרת ההליכים שהתנהלו בבג"ץ בטרם ניתן פסק הדין הראשון בעניינם של בני זוג בשנת 1999 הצדיק משרד הפנים את מדיניותו הנוקשה (כלומר, את דרישתו שבני הזוג שאינם ישראלים יצאו מן הארץ בטרם יוסדר מעמדם) בטענה, כי כך הוא נאבק בנישואין הפיקטיביים בין ישראלים לשאינם ישראלים ש"פשו ורבו במאוד". בית המשפט דרש ממשרד הפנים לתמוך את טענתו בנתונים. משרד הפנים לא הצליח לעשות זאת:
"אמירות אלו של משרד הפנים אינן נשענות על נתונים סטטיסטיים, ומייסדות הן עצמן אך על 'טביעת עין' ועל 'השערה מושכלת' בלבד של העוסקים בנושא... משנתבקשו המשיבים להמציא לבית-המשפט נתונים עליהם מושתתת המדיניות, נתקשו במלאכת האיסוף. רק לאחר בדיקות ובירורים זכינו לקבל נתונים כלשהם, וגם אלה לא היו אלא נתונים חלקיים ובעיקרם נתוני-מידגם... בהיעדר נתונים-של-ממש על שיעור הנישואין הפיקטיביים, עולה ממילא השאלה אם יש צידוק למדיניות הנחרצת הנוהגת כיום." דבר לא השתנה מאז. במהלך שנת 2004 הגישה מבקרת הפנים של משרד הפנים לשר דו"ח חמור במיוחד על תפקודו של מינהל האוכלוסין. בדו"ח צויין, כי אין למשרד הפנים נתונים על הטיפול בבקשות למעמד. גם הועדה הציבורית בראשות פרופ' אמנון רובינשטיין, שמונתה לבחון את מדיניות ההגירה של ישראל, עמדה על כך בדו"ח הביניים, שהגישה בחודש פברואר 2006. הועדה ציינה, כי נאלצה לגבש את מסקנותיה חרף מחסור בנתונים על בקשות למעמד בישראל עבור בני זוג. צוות בין-משרדי, שמונה להמליץ על דרכים לייעול השירות במשרד הפנים, שב גם הוא על מסקנות אלה בדו"ח, שהגיש מספר חודשים לאחר מכן. אין במשרד הפנים, כך על פי דו"ח הצוות, אפשרות לעקוב אחר החלטות שנתקבלו בענייני מעמד בישראל, ולא מתבצע ניתוח של הבקשות.
נתונים אין, ואף על פי כן משרד הפנים חושד, כי בכל מקרה של קשר זוגי בין ישראלי ללא ישראלי, שבגינו מוגשת בקשה למעמד בישראל, מדובר בקשר פיקטיבי. החשדות הללו מביאים את פקידי המשרד לנהל מלאכת תיעוד עמלנית ודקדקנית של כל צעד ושעל של החיים המשותפים. עבור משפחות רבות בישראל הקשר עם משרד הפנים הוא סאגה סיזיפית. "החוטאים" באהבתם למי שאינו ישראלי משלמים מחיר כבד: שנים של חוסר וודאות; קשיי פרנסה הנובעים מהמעמד האזרחי הנחות והזמני; תלאות המסע בקרבי המנגנון הביורוקרטי; ימים של אובדן פרנסה ושעות מורטות עצבים בלשכות משרד הפנים. בכל פגישה נדרשים בני הזוג להוכיח מחדש, באמצעות אינסוף מסמכים, כי הקשר הזוגי שלהם הוא אמיתי.
זהו הליך ארוך וקשה, ובכל זאת איש אינו כופר בצורך לערוך בדיקות. יתרה מזו – אם בידי משרד הפנים מידע, המצביע על כך שהבקשה הוגשה במרמה, הוא רשאי לערוך חקירה, ובלבד שאיסוף הראיות יעשה כדין; שהראיות תוצגנה בפני המבקשים; ושההחלטה תתקבל לאחר שיערך למבקשים שימוע, במהלכו יוכלו להשיב לטענות (משרד הפנים, כמובן, רחוק מלנהוג כך).
זו הדרך להתמודד עם מי שמרמים את הרשויות ואין בלתה, ואולם הצעת החוק ממילא לא נועדה להתמודד עם רמאים. היא נדבך נוסף במאבק שמנהל משרד הפנים נגד הסדרת מעמדם של מי שאינם יהודים בישראל. בית המשפט חייב את משרד הפנים להקנות מעמד, ומשרד הפנים מבקש מן הכנסת לאסור עליו לעשות זאת. זהו אינו מאבק בשהייה שלא כדין. זוהי קסנופוביה.
מדובר בהצעת חוק המבקשת "לעקוף" פסקי דין של בית המשפט העליון. עוד בשנת 1999 נפסק, כי הפרדה כפויה בין בני זוג נשואים אסורה על רקע פגיעתה בזכויות היסוד של בני הזוג. התכלית המוצהרת למדיניות משרד הפנים באותו עניין היתה זו העומדת ביסוד הצעת החוק: להילחם בשהייה שלא כדין, ובמי שמבקשים לנצל את הליך הסדרת המעמד בתואנות פיקטיביות. האמצעי שנבחר לשרת את המדיניות הוא אותו אמצעי בדיוק: יציאה של בן הזוג שאינו ישראלי מן הארץ בטרם תיבחן הבקשה. בית המשפט פסק, כי דרישת היציאה מן הארץ אינה משרתת בדבר את בחינת כנות הקשר בין בני הזוג, ואינה מסייעת לסכל אפשרות לרכישת מעמד במרמה; כי פגיעתה הרגשית והכלכלית של המדיניות בבני הזוג עולה על הנדרש, ודאי על רקע האפשרות לערוך בדיקה יסודית שעה שבני הזוג שוהים בישראל; וכי התועלת הספקולטיבית הצומחת ממנה מוטלת בספק, לעומת פגיעתה הודאית בזכויות בני הזוג. בחודש מרץ 2006 שב בית המשפט העליון על הלכה זו ועיגנה גם ביחס לבני זוג שאינם נשואים זה לזה. גם הפעם היו התכלית למדיניות והאמצעי שנבחר לשרת מדיניות זו זהים לאלה שביסוד הצעת החוק. למרות פסקי הדין הנחרצים הללו, וחרף פסיקתו של בג"ץ, כי לאזרחים ולתושבים ישראלים זכות חוקתית לחיי משפחה, ממנה נגזרת זכותם להסדיר בישראל את מעמד בני זוגם – מקדמת הממשלה את הצעת החוק.
הצעת החוק הונחה לפני שנתיים, בעיצומה של מלחמת לבנון, עברה ימים ספורים לאחר מכן בקריאה ראשונה, ונדונה בחודש נובמבר 2006 בועדת הפנים של הכנסת. חברי הועדה תקפו את ההצעה במילים חריפות, ומאז לא התקיים בה דיון. חבר הכנסת אופיר פינס, יו"ר הועדה, חידש את הדיון השבוע. הוא הודיע בישיבה, כי הוא מבקש מן הממשלה לערוך בהצעת החוק תיקונים, ואולם הדגיש, כי הדיון בועדה "אינו אקדמי", וכי יפעל להשלמת החקיקה. אין זו הפעם הראשונה, שנציגי מפלגת העבודה בכנסת פועלים לקדם הצעות חקיקה דרקוניות בענייני הגירה, שחברי מפלגות ימין קיצוני במדינות אחרות לא היו חולמים להציע.
במהלך הדיון בועדת הפנים סיפר יעקב גנות, ראש רשות האוכלוסין, ההגירה ומעברי הגבול במשרד הפנים, כי בחודשים האחרונים פועלת במסגרת המשרד יחידה מיוחדת, העוקבת אחרי בני זוג בניסיון לאתר קשרים פיקטיבים. גנות טען, כי מתוך 100 בני זוג שנבדקו באקראי, נמצא כי 70 הם בני זוג לקשר פיקטיבי, וגזר מכך מסקנה: 70% ממבקשי המעמד הם רמאים.
אפילו היה לדברים יסוד – הצעת החוק, כאמור, ממילא אינה מסייעת בגילוי קשרים פיקטיבים. אפילו היה בדברים ללמד, לכל היותר, על תחושת בטן – הרי ש-100 מקרים אקראיים אינם מדגם מייצג. ואולם, המסקנה שנגזרה מן הנתונים היא מטעה וחסרת שחר. הבדיקות שנערכו באותם 100 מקרים לא נערכו באקראי, אלא על יסוד מידע מוקדם.
בחודש פברואר, לאחר שהיחידה החלה לפעול, יזם משרד הפנים כתבה על אודותיה ב"ידיעות אחרונות". כתבת העיתון, נורית פלתר, התלוותה לחוקרי משרד הפנים, ופרסמה את רשמיה תחת הכותרת "משטרת הלבבות". לכתבה התראיין יוסי אדלשטיין, מנהל האגף לזרים במשרד הפנים, שהיחידה כפופה לו. בדיקות אקראיות? ממש לא:
"מניין זורם המידע למשרד הפנים? במשרד הפנים טוענים כי הם עדיין לא זקוקים להלשנות, אבל בטוחים שגם השלב הזה יגיע לאחר שהציבור יידע על הקמת היחידה. 'אנחנו בודקים מידע שנצבר במשרדי הממשלה השונים, מתשאלים מקורות מסביב ובודקים דיווחים למוסד לביטוח לאומי', אומר אדלשטיין. 'אחרי שביססנו את המידע אנחנו יוצאים לתצפיות על בני הזוג, מצלמים אותם בחוץ ויוצאים לערוך אצלם ביקור בית'."
בראשית חודש יולי התפרסמה בעיתון "הארץ" כתבה נוספת. רותי סיני דיווחה על הצלחתה הגדולה הראשונה של היחידה - מאסר בפועל שנגזר על אזרח ישראלי ועל אזרחית הפיליפינים, שהועמדו לדין, לאחר שהיחידה גילתה, כי הונו את משרד הפנים. גם לסיני הסביר משרד הפנים, שהשלים עד לאותה עת לבדוק 88 מקרים, את דרך פעולתה של היחידה:
"היחידה, בת טיפוחיו של ראש מינהל האוכלוסין יעקב גנות, מקבלת מידע מפקידי משרד הפנים שמראיינים זוגות במסגרת הליך קבלת האזרחות בעבור בן או בת הזוג מחו"ל. הפקידים מונחים לשאול את הזוגות על אורחות חייהם - באיזה צד של המיטה הם ישנים, מה שמות קרוביהם או חבריהם, וכו'. במיעוט המקרים שבהם התשובות מעוררות חשד, המידע מועבר ליחידה. זו עורכת תצפיות, ביקורי פתע בכתובת המגורים שמוסרים בני הזוג, שיחות עם שכנים, בדיקות במאגרי מידע של הביטוח הלאומי וגופים אחרים."
היחידה פועלת, אם כן, על יסוד מידע מוקדם שמועבר לה מן הפקידים בלשכות משרד הפנים וברשויות אחרות, ומשרד הפנים מייחצן את היחידה כדי לעודד הלשנות. הנתונים שהציג גנות בפני ועדת הפנים של הכנסת נוגעים לחקירות שנערכו ביחס למי שנחשדו, ולא לבדיקות אקראיות. משרד הפנים יכול, לכל היותר, לדווח על 70 מקרים של קשר פיקטיבי מתוך 100 שנחשדו. אין לו נתונים על השיעור האמיתי של מקרים, בהם הקשר הוא פיקטיבי ונועד להשגת מעמד במרמה.
ניסיון להלך אימים באמצעות הפרחה לחלל האוויר של נתונים משוללי יסוד הוא פרקטיקה שכיחה במשרד הפנים. עוד במסגרת ההליכים שהתנהלו בבג"ץ בטרם ניתן פסק הדין הראשון בעניינם של בני זוג בשנת 1999 הצדיק משרד הפנים את מדיניותו הנוקשה (כלומר, את דרישתו שבני הזוג שאינם ישראלים יצאו מן הארץ בטרם יוסדר מעמדם) בטענה, כי כך הוא נאבק בנישואין הפיקטיביים בין ישראלים לשאינם ישראלים ש"פשו ורבו במאוד". בית המשפט דרש ממשרד הפנים לתמוך את טענתו בנתונים. משרד הפנים לא הצליח לעשות זאת:
"אמירות אלו של משרד הפנים אינן נשענות על נתונים סטטיסטיים, ומייסדות הן עצמן אך על 'טביעת עין' ועל 'השערה מושכלת' בלבד של העוסקים בנושא... משנתבקשו המשיבים להמציא לבית-המשפט נתונים עליהם מושתתת המדיניות, נתקשו במלאכת האיסוף. רק לאחר בדיקות ובירורים זכינו לקבל נתונים כלשהם, וגם אלה לא היו אלא נתונים חלקיים ובעיקרם נתוני-מידגם... בהיעדר נתונים-של-ממש על שיעור הנישואין הפיקטיביים, עולה ממילא השאלה אם יש צידוק למדיניות הנחרצת הנוהגת כיום." דבר לא השתנה מאז. במהלך שנת 2004 הגישה מבקרת הפנים של משרד הפנים לשר דו"ח חמור במיוחד על תפקודו של מינהל האוכלוסין. בדו"ח צויין, כי אין למשרד הפנים נתונים על הטיפול בבקשות למעמד. גם הועדה הציבורית בראשות פרופ' אמנון רובינשטיין, שמונתה לבחון את מדיניות ההגירה של ישראל, עמדה על כך בדו"ח הביניים, שהגישה בחודש פברואר 2006. הועדה ציינה, כי נאלצה לגבש את מסקנותיה חרף מחסור בנתונים על בקשות למעמד בישראל עבור בני זוג. צוות בין-משרדי, שמונה להמליץ על דרכים לייעול השירות במשרד הפנים, שב גם הוא על מסקנות אלה בדו"ח, שהגיש מספר חודשים לאחר מכן. אין במשרד הפנים, כך על פי דו"ח הצוות, אפשרות לעקוב אחר החלטות שנתקבלו בענייני מעמד בישראל, ולא מתבצע ניתוח של הבקשות.
נתונים אין, ואף על פי כן משרד הפנים חושד, כי בכל מקרה של קשר זוגי בין ישראלי ללא ישראלי, שבגינו מוגשת בקשה למעמד בישראל, מדובר בקשר פיקטיבי. החשדות הללו מביאים את פקידי המשרד לנהל מלאכת תיעוד עמלנית ודקדקנית של כל צעד ושעל של החיים המשותפים. עבור משפחות רבות בישראל הקשר עם משרד הפנים הוא סאגה סיזיפית. "החוטאים" באהבתם למי שאינו ישראלי משלמים מחיר כבד: שנים של חוסר וודאות; קשיי פרנסה הנובעים מהמעמד האזרחי הנחות והזמני; תלאות המסע בקרבי המנגנון הביורוקרטי; ימים של אובדן פרנסה ושעות מורטות עצבים בלשכות משרד הפנים. בכל פגישה נדרשים בני הזוג להוכיח מחדש, באמצעות אינסוף מסמכים, כי הקשר הזוגי שלהם הוא אמיתי.
זהו הליך ארוך וקשה, ובכל זאת איש אינו כופר בצורך לערוך בדיקות. יתרה מזו – אם בידי משרד הפנים מידע, המצביע על כך שהבקשה הוגשה במרמה, הוא רשאי לערוך חקירה, ובלבד שאיסוף הראיות יעשה כדין; שהראיות תוצגנה בפני המבקשים; ושההחלטה תתקבל לאחר שיערך למבקשים שימוע, במהלכו יוכלו להשיב לטענות (משרד הפנים, כמובן, רחוק מלנהוג כך).
זו הדרך להתמודד עם מי שמרמים את הרשויות ואין בלתה, ואולם הצעת החוק ממילא לא נועדה להתמודד עם רמאים. היא נדבך נוסף במאבק שמנהל משרד הפנים נגד הסדרת מעמדם של מי שאינם יהודים בישראל. בית המשפט חייב את משרד הפנים להקנות מעמד, ומשרד הפנים מבקש מן הכנסת לאסור עליו לעשות זאת. זהו אינו מאבק בשהייה שלא כדין. זוהי קסנופוביה.
