הפרויקט הלאומי
במאמר שנכתב לפני כעשור וחצי עומד סנדי קדר על האופן שבו בשנות החמישים של המאה הקודמת בתי המשפט נטלו חלק בפרויקט הלאומי של השתלטות על קרקעות, שהיו בחזקת פלסטינים. זאת באמצעות סדרה של החלטות ששינו את עקרונות דיני ההתיישנות הרוכשת ואת כללי הפרוצדורה והראיות בעניין זה. אותו פרויקט לאומי נחל הצלחה מסחררת, והיום דומה שהרשויות מתמקדות בפרויקט לאומי אחר – סילוק "זרים" מישראל, תוך שינוי מוחלט של כללים משפטיים בסיסיים (או "התאמתם" לזרים) עד כדי שידוד מערכות שקט.
כדאי להזהיר שבחינה עקבית של צעדים מינהליים ושיפוטיים שנועדו להגשים פרויקט לאומי (כמו גם עצם זיהויו של פרויקט כזה) היא עניין מורכב. כדי לקבל תמונה בהירה מוטב לעשותו בהסתכלות לאחור, כפי שעושה קדר, וקיימות מורכבויות שפוגעות באפשרות לעשות זאת בזמן אמת. יחד עם זאת, הצעדים המנהליים והפסיקה של השנים האחרונות מצדיקים, לכל הפחות, העלאת תהייה, שמא אנחנו נמצאים בשיאו של פרויקט כזה.
נקודת המפגש של הליכי הטוטליזציה והטכניקות האינדיבידואליות היא תמיד נקודה חמקמקה. שיעורי ההכרה בישראל בהשוואה למדינות אחרות הם הוכחה ניצחת לכישלונה של המערכת, אולם כאשר מביטים במקרה האינדיבידואלי תמיד קל להסביר מה מיוחד בו, מדוע הוא שונה, מדוע הוא נדון לדחייה, מדוע הוא חסר סיכוי, וכולי. כפי שכבר הראינו, החלטות בית המשפט העליון בבקשות לסעדים זמניים של עיכוב הגירוש עד לסיום ההליכים המשפטיים, הן בתי קברות להליכי מקלט, וכפי שכבר הסברנו – ההחלטות בעניין זה מנותקות באופן מוחלט מדיני הפליטים המהותיים.
במסגרת הפרויקט הלאומי ענייננו הפעם באזרחי חוף השנהב, שטענו בעבר כי הם צפויים לרדיפה במדינת מוצאם משום שהפגינו נגד מפלגת השלטון, FPI, ועל כן זוהו עם מפלגת האופוזיציה, RDR. טענתם זו נדחתה כבר בעבר, אולם הם נשארו בישראל נוכח החלתה של מדיניות "הגנה קבוצתית" על אזרחי חוף השנהב עד לאחרונה. לימים חלו חילופי שלטון במדינת מוצאם, אך הם, לטענתם, החליפו נאמנויות בינתיים, הצטרפו יחד עם עוד אזרחי חוף השנהב הנמצאים למפלגת FPI, כשבמקביל מפלגה זו הודחה מן השלטון והפכה למפלגת אופוזיציה. כעת, הם טוענים, נשקפת להם סכנה בשל חילופי הנאמנויות בצירוף עם חילופי השלטון.
לנו הכותבים אין די נתונים כדי לדעת אם טענתם אמינה ואם הם עומדים בתנאי האמנה בדבר מעמדם של פליטים. אין לנו די נתונים כדי לדעת מה קורה בחוף השנהב ואין לנו די נתונים כדי לדעת אם נשקפת להם סכנת רדיפה. דבר אחד אנחנו יודעים – בסיבוב השני נדחתה בקשת המקלט על הסף ובלי שנערך למבקשי המקלט ראיון.
שופט בית המשפט המחוזי, ארנון דראל, דחה את העתירה נגד החלטה. הוא העיר, למעלה מן הנדרש, כי קיים ספק בדבר האפשרות להכיר באדם כפליט sur place, כלומר כפליט בשל מעשים שעשה במדינה המארחת לאחר עזיבת מדינת מוצאו, וכי כך או כך, לשם הכרה כזו "נדרשים כנות ותום לב של המבקש בהתבטאויות ובמעשים שבוצעו במדינה שבה הוא מבקש מקלט". מדובר בעמדה משפטית שאין לה זכר באמנת הפליטים, ושנדחתה בהנחיות נציבות האו"ם לפליטים ועל ידי בתי המשפט בבריטניה, בארה"ב, בקנדה, באוסטרליה ובאירלנד.
בית המשפט המחוזי קיבל את עמדת משרד הפנים, לפיה מוצדק היה שלא לקיים ראיון, משום שמדובר בבקשת מקלט "על רקע קבוצתי". לשיטת בית המשפט המחוזי, "אף שמדובר בבקשה שמתיימרת להיות בקשה פרטנית למקלט המדובר למעשה בבקשה קבוצתית או בבקשה משותפת שבה מבוקש המקלט לקבוצה שכוללת את כל חברי מפלגת ה- FPI, שנמצאים בישראל ופעילים במסגרת סניף המפלגה, באשר הם. ... אין המדובר אפוא בעילה אישית ייחודית אלא בעילה קבוצתית או בעילה משותפת. עמדת המשיב – כי במצב דברים זה לא תידרש עריכת ראיון לכל אחד מהפונים, שמנמק את בקשתו בחברותו במפלגה – היא מתבקשת מאליה."
אמירה זו משקפת את המכשול הכפול שבפניו עומד כל מבקש מקלט בישראל ואת אחד העיוותים הקשים במערכת המקלט בישראל, שמובילים למערכת של אפס פליטים. בהתאם לאמנת הפליטים, כל טענת מקלט חייבת להיות קבוצתית, שכן על הרדיפה להיות על רקע אחת מחמש עילות קבוצתיות – דת, גזע, לאום, דעה פוליטית או שייכות לקבוצה חברתית מסוימת. כאשר אדם טוען בישראל שהוא נרדף על רקע קבוצתי כזה, תשובת משרד הפנים היא: "לא הוכחת רדיפה פרטנית". כאשר אדם מוכיח רדיפה פרטנית, תשובת משרד הפנים היא: "האמנה דורשת רדיפה על רקע קבוצתי, אתה נרדף על רקע נסיבותיך האישיות, ולכן אינך עומד בתנאי האמנה". אי אפשר לנצח.
במסגרת ערעור שהוגש לבית המשפט העליון, החליטה בשבוע שעבר השופטת דפנה ברק-ארז, שאין מקום לעכב את גירוש המשפחה עד להכרעה בערעור. החלטה דומה בעניין זה ניתנה על ידה גם הבוקר בערעור באותו נושא. העובדה שלא התקיים שימוע לפני דחיית הבקשה השנייה לא הביאה לשינוי בתוצאה. כאמור, אמנם התקיים ראיון מקלט לפני מספר שנים על מנת לבחון את טענת הרדיפה הראשונה של בני המשפחה, אולם היות שהטענה החדשה מבוססת על נסיבות שלא התקיימו באותו מועד, לא ברור איך ניתן לומר שניתנה לבני המשפחה הזדמנות לטעון את טענותיהם.
בהכריעה כי סיכויי הערעור נמוכים קבעה השופטת ברק-ארז, כי "הטענה בדבר הסכנה הכרוכה בחברות במפלגת FPI לא זכתה לתימוכין מספיקים, ונשאה אופי כללי, וזאת אף מבלי להידרש לשאלות העולות באשר לזיקת המבקשים עצמם למפלגה זו". ואולם, בדיוק לשם כך נועד ראיון המקלט. ראיון המקלט הוא ההליך שבאמצעותו אמור משרד הפנים לבחון את הטענות העובדתיות של מבקש המקלט, לבדוק את אמינותו, לאפשר לו להגיב ביחס לספקות העולים אצל משרד הפנים אודות אופי הסכנה הנשקפת לחברי הקבוצה לה הם שייכים, ולבדוק אם בנסיבותיהם האישיות של מבקשי המקלט יש כדי להביא לרדיפתם על בסיס קבוצתי. החלטה כללית, כי פעילי מפלגה מסוימת אינם צפויים לרדיפה ללא קיום שימוע מרוקנת מתוכן את החובות הפרוצדוראליות בהליכי מקלט והופכת את דיני הפליטים המהותיים לכלי ריק. בדיוק כפי שמבקש משרד הפנים לעשות.
מעניין לציין, שבשתי ההחלטות נענתה השופטת ברק-ארז לבקשה לאיסור פרסום שמות המערערים, שביקשו לעשות כן בשל הסכנה לה הם טוענים. מבחינה תוצאתית יש לשמוח על כך שפרסום השמות נאסר, היות שכאמור, ההליכים במשרד הפנים ובשתי הערכאות אינם באמת מסלקים את החשש מפני רדיפה. אולם בהינתן ההחלטה בכללותה, קשה למצוא היגיון פנימי באיסור הפרסום. בהחלטותיה של השופטת ברק-ארז היא מגיעה למסקנה כי סיכוי ערעור אחד "רחוקים מלהיות מבטיחים" וסיכויי הערעור השני "בעייתיים ביותר". לשיטתה, סיכויי הערעורים כל כך נמוכים, עד שהם משליכים על "החשש הלכאורי לשלומם של המבקשים כאשר יחזרו לארצם". כל כך נמוכים, עד שהיא סבורה שדי בטוח לגרשם למדינת מוצאם עוד לפני הדיון בערעורים וההכרעה הסופית בטענותיהם. מדוע, אם גורש כל ספק לשלומם של מבקשי מקלט, יש צורך לפגוע בעקרון פומביות הדיון ולאסור על פרסום שמותיהם? אם גורש כל ספק לגבי שלומם במדינת מוצאם, איזה אינטרס עומד אל מול עקרון פומביות הדיון? או שמא גם בליבו של בית המשפט מקנן חשש שבכל זאת יקרה להם דבר מה במדינת מוצאם?
אחד האתגרים בזיהוי פרויקטים שכאלה הוא מציאת נקודת המפגש בין הליכים של טוטליזציה לבין טכניקות של אינדיבידואליזציה. את הליכי הטוטליזציה של הפרויקט המתהווה לא קשה לזהות. ביניהם ניתן למצוא הקמת מחנה כליאה ענק, הגדול ביותר בעולם, למבקשי מקלט ומהגרים אחרים ואת תיקון החוק למניעת הסתננות באופן המאפשר מעצר מינהלי בלתי מוגבל בזמן. הליך נוסף של טוטליזציה הוא הקמתו בשנת 2009 של מנגנון ישראלי לבחינת בקשות מקלט, שתכליתו היא דחייה סיטונית של בקשות למקלט – מאז הקמת המנגנון הכיר משרד הפנים כפליטים רק בבני משפחה אחת, שרואיינה על ידי משרד הפנים, מתוך כעשרת אלפים בקשות שנבחנו ונדחו. דו"ח מרכז המחקר והמידע של הכנסת קבע לאחרונה, ובצדק, שמדינת ישראל היא המדינה המערבית בעלת שיעור ההכרה בפליטים הנמוך ביותר בעולם, ואכן, כפי שעולה מדו"ח נציבות האו"ם לפליטים, במדינות מערביות אחרות שיעורי ההכרה בפליטים עומדים על עשרה עד ארבעים אחוזים, ובמספרים מוחלטים – מאות עד אלפי פליטים בשנה.
נקודת המפגש של הליכי הטוטליזציה והטכניקות האינדיבידואליות היא תמיד נקודה חמקמקה. שיעורי ההכרה בישראל בהשוואה למדינות אחרות הם הוכחה ניצחת לכישלונה של המערכת, אולם כאשר מביטים במקרה האינדיבידואלי תמיד קל להסביר מה מיוחד בו, מדוע הוא שונה, מדוע הוא נדון לדחייה, מדוע הוא חסר סיכוי, וכולי. כפי שכבר הראינו, החלטות בית המשפט העליון בבקשות לסעדים זמניים של עיכוב הגירוש עד לסיום ההליכים המשפטיים, הן בתי קברות להליכי מקלט, וכפי שכבר הסברנו – ההחלטות בעניין זה מנותקות באופן מוחלט מדיני הפליטים המהותיים.
במסגרת הפרויקט הלאומי ענייננו הפעם באזרחי חוף השנהב, שטענו בעבר כי הם צפויים לרדיפה במדינת מוצאם משום שהפגינו נגד מפלגת השלטון, FPI, ועל כן זוהו עם מפלגת האופוזיציה, RDR. טענתם זו נדחתה כבר בעבר, אולם הם נשארו בישראל נוכח החלתה של מדיניות "הגנה קבוצתית" על אזרחי חוף השנהב עד לאחרונה. לימים חלו חילופי שלטון במדינת מוצאם, אך הם, לטענתם, החליפו נאמנויות בינתיים, הצטרפו יחד עם עוד אזרחי חוף השנהב הנמצאים למפלגת FPI, כשבמקביל מפלגה זו הודחה מן השלטון והפכה למפלגת אופוזיציה. כעת, הם טוענים, נשקפת להם סכנה בשל חילופי הנאמנויות בצירוף עם חילופי השלטון.
לנו הכותבים אין די נתונים כדי לדעת אם טענתם אמינה ואם הם עומדים בתנאי האמנה בדבר מעמדם של פליטים. אין לנו די נתונים כדי לדעת מה קורה בחוף השנהב ואין לנו די נתונים כדי לדעת אם נשקפת להם סכנת רדיפה. דבר אחד אנחנו יודעים – בסיבוב השני נדחתה בקשת המקלט על הסף ובלי שנערך למבקשי המקלט ראיון.
שופט בית המשפט המחוזי, ארנון דראל, דחה את העתירה נגד החלטה. הוא העיר, למעלה מן הנדרש, כי קיים ספק בדבר האפשרות להכיר באדם כפליט sur place, כלומר כפליט בשל מעשים שעשה במדינה המארחת לאחר עזיבת מדינת מוצאו, וכי כך או כך, לשם הכרה כזו "נדרשים כנות ותום לב של המבקש בהתבטאויות ובמעשים שבוצעו במדינה שבה הוא מבקש מקלט". מדובר בעמדה משפטית שאין לה זכר באמנת הפליטים, ושנדחתה בהנחיות נציבות האו"ם לפליטים ועל ידי בתי המשפט בבריטניה, בארה"ב, בקנדה, באוסטרליה ובאירלנד.
בית המשפט המחוזי קיבל את עמדת משרד הפנים, לפיה מוצדק היה שלא לקיים ראיון, משום שמדובר בבקשת מקלט "על רקע קבוצתי". לשיטת בית המשפט המחוזי, "אף שמדובר בבקשה שמתיימרת להיות בקשה פרטנית למקלט המדובר למעשה בבקשה קבוצתית או בבקשה משותפת שבה מבוקש המקלט לקבוצה שכוללת את כל חברי מפלגת ה- FPI, שנמצאים בישראל ופעילים במסגרת סניף המפלגה, באשר הם. ... אין המדובר אפוא בעילה אישית ייחודית אלא בעילה קבוצתית או בעילה משותפת. עמדת המשיב – כי במצב דברים זה לא תידרש עריכת ראיון לכל אחד מהפונים, שמנמק את בקשתו בחברותו במפלגה – היא מתבקשת מאליה."
אמירה זו משקפת את המכשול הכפול שבפניו עומד כל מבקש מקלט בישראל ואת אחד העיוותים הקשים במערכת המקלט בישראל, שמובילים למערכת של אפס פליטים. בהתאם לאמנת הפליטים, כל טענת מקלט חייבת להיות קבוצתית, שכן על הרדיפה להיות על רקע אחת מחמש עילות קבוצתיות – דת, גזע, לאום, דעה פוליטית או שייכות לקבוצה חברתית מסוימת. כאשר אדם טוען בישראל שהוא נרדף על רקע קבוצתי כזה, תשובת משרד הפנים היא: "לא הוכחת רדיפה פרטנית". כאשר אדם מוכיח רדיפה פרטנית, תשובת משרד הפנים היא: "האמנה דורשת רדיפה על רקע קבוצתי, אתה נרדף על רקע נסיבותיך האישיות, ולכן אינך עומד בתנאי האמנה". אי אפשר לנצח.
במסגרת ערעור שהוגש לבית המשפט העליון, החליטה בשבוע שעבר השופטת דפנה ברק-ארז, שאין מקום לעכב את גירוש המשפחה עד להכרעה בערעור. החלטה דומה בעניין זה ניתנה על ידה גם הבוקר בערעור באותו נושא. העובדה שלא התקיים שימוע לפני דחיית הבקשה השנייה לא הביאה לשינוי בתוצאה. כאמור, אמנם התקיים ראיון מקלט לפני מספר שנים על מנת לבחון את טענת הרדיפה הראשונה של בני המשפחה, אולם היות שהטענה החדשה מבוססת על נסיבות שלא התקיימו באותו מועד, לא ברור איך ניתן לומר שניתנה לבני המשפחה הזדמנות לטעון את טענותיהם.
בהכריעה כי סיכויי הערעור נמוכים קבעה השופטת ברק-ארז, כי "הטענה בדבר הסכנה הכרוכה בחברות במפלגת FPI לא זכתה לתימוכין מספיקים, ונשאה אופי כללי, וזאת אף מבלי להידרש לשאלות העולות באשר לזיקת המבקשים עצמם למפלגה זו". ואולם, בדיוק לשם כך נועד ראיון המקלט. ראיון המקלט הוא ההליך שבאמצעותו אמור משרד הפנים לבחון את הטענות העובדתיות של מבקש המקלט, לבדוק את אמינותו, לאפשר לו להגיב ביחס לספקות העולים אצל משרד הפנים אודות אופי הסכנה הנשקפת לחברי הקבוצה לה הם שייכים, ולבדוק אם בנסיבותיהם האישיות של מבקשי המקלט יש כדי להביא לרדיפתם על בסיס קבוצתי. החלטה כללית, כי פעילי מפלגה מסוימת אינם צפויים לרדיפה ללא קיום שימוע מרוקנת מתוכן את החובות הפרוצדוראליות בהליכי מקלט והופכת את דיני הפליטים המהותיים לכלי ריק. בדיוק כפי שמבקש משרד הפנים לעשות.
מעניין לציין, שבשתי ההחלטות נענתה השופטת ברק-ארז לבקשה לאיסור פרסום שמות המערערים, שביקשו לעשות כן בשל הסכנה לה הם טוענים. מבחינה תוצאתית יש לשמוח על כך שפרסום השמות נאסר, היות שכאמור, ההליכים במשרד הפנים ובשתי הערכאות אינם באמת מסלקים את החשש מפני רדיפה. אולם בהינתן ההחלטה בכללותה, קשה למצוא היגיון פנימי באיסור הפרסום. בהחלטותיה של השופטת ברק-ארז היא מגיעה למסקנה כי סיכוי ערעור אחד "רחוקים מלהיות מבטיחים" וסיכויי הערעור השני "בעייתיים ביותר". לשיטתה, סיכויי הערעורים כל כך נמוכים, עד שהם משליכים על "החשש הלכאורי לשלומם של המבקשים כאשר יחזרו לארצם". כל כך נמוכים, עד שהיא סבורה שדי בטוח לגרשם למדינת מוצאם עוד לפני הדיון בערעורים וההכרעה הסופית בטענותיהם. מדוע, אם גורש כל ספק לשלומם של מבקשי מקלט, יש צורך לפגוע בעקרון פומביות הדיון ולאסור על פרסום שמותיהם? אם גורש כל ספק לגבי שלומם במדינת מוצאם, איזה אינטרס עומד אל מול עקרון פומביות הדיון? או שמא גם בליבו של בית המשפט מקנן חשש שבכל זאת יקרה להם דבר מה במדינת מוצאם?
